上证圆桌 | “强大的金融监管”如何筑牢
2024-02-29 07:55
来源：早知道/脱水研报
尹振涛李全郑彧李楠主持：马 慜圆桌嘉宾：中国社会科学院金融研究所金融科技室主任 尹振涛南开大学金融学院金融研究所所长、教授 李 全华东政法大学国际金融法律学院教授 郑 彧上海交通大学上海高级金融学院副教授 李 楠强大的金融监管须具备五方面标准：第一，有效统筹协调的组织体系；第二，完善的法律法规制度体系；第三，常态化、机制化的制度体系；第四，国际监管规则的制定能力；第五，优秀的监管队伍和人才。进入新发展阶段，为了强化金融对高质量发展的支持力度，金融业将沿着金融创新、市场化和对外开放方向发展，而这也要求金融监管改革进一步深化。从具体改革的内容来看，需要弥补的短板包括监管机构之间的协调配合问题、分业监管与混业发展的矛盾问题、机构监管与功能监管的衔接问题、中央监管与地方监管的权责分工问题、金融创新发展与金融风险防范的平衡问题、监管激励与考核机制问题、国内监管与国外监管标准的一致性问题等。加快建设金融强国，推动金融高质量发展，离不开强大的金融监管。当前经济金融风险仍然较多，金融稳定事关全局，这就要求金融监管全面加强、不留盲区。下一步，金融监管如何做到“长牙带刺”、有棱有角？兜底监管机制应当怎样建立？在金融监管和金融创新之间又如何找到平衡点？本期上证圆桌邀请中国社会科学院金融研究所金融科技室主任尹振涛，南开大学金融学院金融研究所所长、教授李全，华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧，上海交通大学上海高级金融学院副教授李楠，对上述议题展开探讨。内涵：为金融强国保驾护航 参与全球规则制定上海证券报：如何理解金融强国建设要拥有强大的金融监管？主要基于哪些现实考虑？尹振涛：现代金融体系逐步建立，金融监管和治理也相伴而生，表现出鲜明的“螺旋式”特征。当金融业受到压制时，金融自由化呼声渐起，在金融创新的引领下金融驱动发展；当金融泡沫被吹大并最终破灭时，金融强管制占据主导地位，金融业受到较大压制，为下一阶段的金融放松埋下伏笔。每次危机过后，金融监管体制机制改革及理论迭代都促进现代金融体系发展壮大，在理论界和实务界形成了一个普遍的共识，即金融的健康发展离不开金融监管的保驾护航。因此，金融强国建设要有强大的金融监管，既是必然要求，更是题中应有之义。李全：第一，金融强国是以完善的法律法规为基础、以多层次的市场参与者为主体、以丰富的产品体系为交易对象、以活跃和规范的金融市场为支撑的完整强大的金融生态体系，这就需要以全面且强有力的监管为支撑，保证整个金融生态的健康可持续发展。第二，金融监管不能单纯理解为管控，其实质是服务型监管，既包含了对操纵市场、内幕交易等不法行为的严厉打击，也包括对规范透明的市场环境的维护，更要不断优化市场交易的合规管理水平。第三，对金融市场的综合监管可以防患于未然，有助于预防风险事件的发生，降低潜在非法套利的交易预期，有助于金融高质量发展。郑彧：中国金融市场呈现从无到有、从旧到新的发展态势，既呈现出银行、信托、保险、证券分业经营的格局，又有银信合作、银证合作、通道业务、资产证券化、同业业务、影子银行、互联网金融、金融控股等形式的金融创新。这些金融创新具有两面性：一方面，带动了中国经济体制改革过程中资金的融通效率，起到促进经济增长的“催化剂”作用；另一方面，部分市场参与主体为了自身利益会盲目从事监管套利以规避监管，金融作为工具的边界与尺度不断遇到“合理”与“不合理”的挑战，这就需要更为科学、更加合理、更为及时的金融监管的跟进与应对。李楠：金融机构和金融市场构成了现代经济社会不可或缺的金融中介，而金融中介在经济运行中能够起到资源配置作用，即把资金从出资方（储蓄者，投资人等）手中配置到最具有生产力的企业（用资方）。金融中介是出资方的“代理人”，在没有恰当的金融监管时，极易出现利益冲突和道德危机等“代理人问题”。此外，金融中介一旦因风险管理不善而倒闭，会对出资方和用资方产生巨大的负面影响，对整个国民经济产生负面影响。因此，维护金融体系的健康安全，保证金融机构的特殊职能正常运行，保护出资方和用资方的利益，必须由合理适度的金融监管来保证，金融强国建设必须由强大的金融监管来保证。上海证券报：强大的金融监管应当具备哪些特征？这对我国金融监管体制改革提出了哪些更高的要求？尹振涛：从国外监管经验和我国实践情况看，强大的金融监管须具备五方面标准：第一，有效统筹协调的组织体系。在混业经营的大背景下，金融监管的功能监管理念成为主流，专业化的监管机构之间需要在统筹的机制下实现协调配合。第二，完善的法律法规制度体系。金融创新容易带来监管真空问题，弥补监管政策的空白和不断优化旧制度成为金融监管的主要工作职责。第三，常态化、机制化的制度体系。监管指标和监管规则的大幅度调整不利于金融业的稳健发展，动态调整以及逆周期的监管规则需要常态化。第四，国际监管规则的制定能力。金融是全球流动的，金融规则更是全球通行的，一个强大的金融市场必须能够参与全球规则的制定，甚至要有一定的规则制定权和话语权。第五，优秀的监管队伍和人才。优秀的金融监管人才须具备专业化的能力和过硬的政治素养，新时代的金融人才必须深刻把握金融工作的政治性和人民性。李全：纵观主要发达国家的金融监管模式，可以简单分为综合监管、双峰监管与分业监管等模式。我国提出加快建设金融强国的目标，相应的金融监管也正在朝着综合金融监管的方向发展，这对金融监管部门的综合协调监管提出了更高要求，金融推动经济高质量发展更是对金融监管部门与国家发展改革委、财政部、工业和信息化部等部门的协同提出了新的要求。郑彧：强大的金融监管应当具备全面性、精准性、及时性和包容度的特征：全面性是指对具有金融属性的所有工具进行监管覆盖，做到“同一工具，相同监管”的要求。精准性是指针对不同金融工具的不同特性，采取有的放矢的监管措施，针对不同金融工具的风险采取不同的监管，这就需要强调监管的科学性。及时性是指金融监管要对金融市场及时响应，包括准入申请回复的及时、市场创新回应的及时、问题处置的及时等。包容度是指金融监管要对金融创新充分研判，对于金融活动可能出现的风险要有包容度，要给市场自我防范风险预留一定空间。建设强大的金融监管体系，对于金融监管体制改革在理念、人才、手段、机构上都提出了更多要求：理念方面，究竟是选择“服从式监管”还是“服务型监管”路径，值得探讨；人才方面，提高了对于懂金融、懂法律、懂国际规则的交叉复合人才的需求；手段方面，要“双管齐下”，形成以防范风险为主的宏观审慎监管、微观审慎监管和保护金融消费者的行为监管；机构方面，不同金融监管部门之间的合作与协调，金融监管机构与公检法机构的跨部门合作、跨地区合作等，都是金融监管体制改革过程中需要提升的方面。李楠：金融监管的根本目标是保证金融体系的健康安全有序，保护出资方和用资方的利益。但是也要意识到，金融监管是有成本的，必须面对不确定性。“头痛医头，脚痛医脚”式的金融监管，不仅无助于解决问题，反而会带来更大的风险。强大的金融监管须具备三个特点：一是前瞻性，金融领域政策要稳定可预期、监管尺度稳定、边界界定清晰可补充；二是确定性，金融监管制度要清晰明确、执法尺度稳定可靠、处罚措施有力且具有针对性；三是一致性，金融监管需要在银行、保险、证券三个层面均做到监管制度统一且关联、执法尺度统一且关联、处罚措施统一且关联，避免出现“一边搭台一边拆台”的现象。路径：构建完备有效的金融监管体系 加强协作配合上海证券报：构建完备有效的金融监管体系的路径是什么？还有哪些短板有待补齐？尹振涛：金融监管体系内容丰富，其中金融监管机构的组织框架体系尤为重要。金融监管组织框架的建立、完善与改革基于特定的社会和经济环境，既有主动因素也有被动因素，既有路径依赖也有突破创新，既借鉴海外经验也具有国内特色。我国金融监管体系建设积累了大量宝贵经验。进入新发展阶段，为了强化金融对高质量发展的支持力度，金融业将沿着金融创新、市场化和对外开放方向发展，而这也要求金融监管改革进一步深化。从具体改革的内容来看，需要弥补的短板包括监管机构之间的协调配合问题、分业监管与混业发展的矛盾问题、机构监管与功能监管的衔接问题、中央监管与地方监管的权责分工问题、金融创新发展与金融风险防范的平衡问题、监管激励与考核机制问题、国内监管与国外监管标准的一致性问题等。李全：完备有效的金融监管体系：首先要实现监管的全面覆盖与综合协调，以防止监管套利。理论上讲，部分金融机构有利用不同监管机构的业务职能与监管偏好进行监管套利的可能性，如何加强监管机构之间的协同配合势在必行。其次，随着金融科技快速发展，金融创新层出不穷，金融监管部门应加强对新业态、新业务甚至新产品的研究和规则制定，以防止出现金融监管的“留白”，这既是金融监管创新发展的要求，也是金融监管补齐短板的过程。最后，还要辅以合理的金融监管绩效评价体系建设，以及金融监管自身的监督管理体系建设，包括对金融监管机构逐步推行薪酬激励制度建设，这些都将为金融监管提质增效提供制度保障。李楠：现有金融监管体系主要由三部分组成，分别是银行监管、保险监管、证券监管，三者之间应当建立起互相配合协调的关系。完备有效的金融监管体系需要做到三点：一是监管无死角，不应存在不被监管的金融活动；二是监管尺度一致，不应存在将金融活动在不同金融市场中切换以逃避监管的空间；三是处罚尺度一致，不应存在同样的违规逻辑，在不同金融市场的处罚不一致的情形。上海证券报：金融监管要跟上金融创新的步伐。在加强金融监管的背景下，如何平衡好创新与监管之间的关系？尹振涛：金融监管与金融创新之间，或者在更高的层面上讲，金融稳定与金融发展之间，的确存在着一定的权衡关系。推动经济增长的金融发展必然伴随着一定风险，进而威胁金融稳定，因此政策当局应在发展与稳定之间保持适当的平衡。但是，上述观点也存在片面之处。首先，长期来看，稳定与发展是高度一致的，不断累积的金融风险所导致的危机可能使得数十年的经济发展成果毁于一旦。因此，失去了金融稳定这一前提，金融发展必然是不可持续的。其次，即使短期来看，金融监管对于金融市场的正常运转也有着极为关键的意义。当前，通过宏观审慎管理防范系统性金融风险和维护金融市场稳定尤为重要。其中，主管机构的设置和权限划分非常关键。要点在于，主管机构的设置与职权分配不仅取决于政策制定者的目标与具体的经济环境，而且具有路径依赖的特性，也就是说会受制于原有的金融监管结构。例如，我国实行的分业监管体制，其优势在于分工明确，各监管部门可以迅速在专业领域内积累起较高的技能与经验，但是这一模式的缺陷在于不同监管部门之间的信息与资源被分割，不利于金融形势的综合判断和跨域经营的监管，而这两种能力对于宏观审慎政策恰恰是至关重要的。因此，对金融监管框架进行整体性调整，将监管部门进行一定的功能整合尤为必要。李全：在数字金融快速发展的背景下，很多金融发展模式并非从金融机构的入口植入，很多应用软件和相关产品设计实际上已经在频繁触碰金融业务。对于这些新业态和新产品的监管需要从其底层逻辑展开研究，应积极尝试大数据、人工智能等先进技术在监管中的应用，在通过科技创新优化金融监管的同时，也要避免出现创新领域的金融监管漏洞，尤其是要加快相关领域金融法律法规的制定和完善，以促进全面、完整、良性金融监管生态的建设。郑彧：第一，金融创新的形式常新、常变，应通过金融监管让市场经营主体了解其使用或涉及的信用工具的风险，并通过市场的自我创新使得金融消费者享有更多可选择的风险替代产品。第二，金融监管的目的不在于消除风险或者强行禁止“信用错配”，而是保护金融产品进行创新的机会。如果因为害怕创新所带来的风险而采取管制措施，这样的“强监管”最终会适得其反，也会催生以“监管套利”为目的的盲目创新。第三，在对待以信用为基础的金融创新活动时，金融监管部门要保持足够的市场敏锐度，面对市场创新要有“听觉”“触觉”，要有对市场数据和案例的情报收集系统和分析系统，对于市场上出现的新产品或者有关创新的争论应该充分了解，沿着“支付中介—信用中介—信用交换—风险转移”的链条进行金融产品所属类别的判断，并寻求对应的监管方式。应针对不同性质的金融工具采取不同方式的监管手段，既不盲目扩大金融监管的范围，又要坚决杜绝监管套利。李楠：金融中介与金融监管之间的关系类似于动态博弈的“猫鼠游戏”。利用信息科技的最新发展成果为金融服务降本增效，是金融创新的核心。但是，没有适当的金融监管，信息科技反而会增加信息不对称性，加剧金融体系中固有的代理人问题，因此金融创新很容易成为各种新金融骗局的利器。要做好创新与监管之间的关系，必须明确严格监管不会打击创新。严厉打击各种欺诈行为，维护金融市场的透明、公开、公平、公正和有效性，就是对创新最好的保护。有效的监管须把握四点：一是抓住底层逻辑，侧重对底层商业逻辑的审查，而非形式审查；二是与时俱进，熟悉各种欺诈套路，并严惩不贷；三是从严审查各类中介机构的资质和历史记录；四是严查涉足金融的各类实体企业集团。目标：着力防范化解金融风险 统筹发展与安全上海证券报：防范化解金融风险特别是系统性风险，金融监管如何才能更加有效？尹振涛：从理论上讲，金融体系的系统性风险主要来自三个方面：一是宏观经济的变化对金融体系产生的系统性冲击；二是金融体系内部不断积累的风险；三是外部风险溢出。这三类风险不是孤立存在的，容易因风险叠加产生共振效应，引发更大规模和范围的系统性金融风险。防范化解金融风险，特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务和永恒主题。只有更好统筹金融发展与金融安全，切实加强金融监管，持续积极稳妥防范化解金融风险，才能全面推进金融业高质量发展，更好服务经济社会高质量发展，推动经济持续恢复向好。李全：金融监管不能单纯停留在行为监管的层面，要从国家资产负债表的视角展开研究和思考，将地方债、房地产、中小金融机构等重点领域的监管对标整个社会经济良性发展，以不发生系统性金融风险为底线，以推动金融服务实体经济高质量发展为最高目标，实现金融综合监管的高质量发展。同时，金融监管要“长牙带刺”、有棱有角，不仅要在金融科技、金融消费者权益保护方面不断深化监管体制改革，还要聚焦跨境资本流动、跨境支付等领域的综合监管协调，走出具有中国特色、服务经济社会全面发展的金融监管之路。郑彧：金融监管在宏观层面必须关注金融创新可能产生的系统性风险对于社会经济的影响，在微观层面则要关注金融创新对于交易对手方或潜在对手方权益的影响，并由此将监管者在审慎监管、市场行为、主体竞争和消费者保护政策方面的责任统一起来。金融监管不应干涉市场经营主体对于自身行为后果的判断，市场经营主体应自行承担错误并吸取教训，政府不应为市场经营主体的错误“买单”。有效的金融监管必须将监管措施与监管手段上升到法律层面或法律授权的层面，通过具有法律约束力的制度设计引导市场预期。现代金融监管制度面临的市场环境是复杂的，好的金融监管应“注意结果而非过程或形式的惩罚”。在日益复杂的金融市场和金融产品面前，金融监管制度及其规则不能局限于单一产品或行业，还应该密切关注其他金融产品发展带来的影响，制度规则之间不应是孤立静止的，而应是互动、相互影响的，有效的监管须在“制度的可能性边界”上不断试错，从而找到最优平衡点。李楠：就防范化解系统性金融风险而言，金融监管应做到五点：一是正本清源，明确各监管部门的首要目标，以防范信贷资金的系统性金融风险，维护证券市场公开、公平、公正，确保保险资金安全保值为核心，确保监管部门的各项工作围绕首要目标展开；二是公平对待各类金融创新，紧抓底层商业逻辑不放；三是重点监察参股投资金融机构的大型企业集团；四是不同的监管部门要互相交叉、不留盲点、信息共享、处罚互通；五是监管部门要与相关司法部门保持密切联系，不能以行业处罚代替刑事处罚。
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